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    民間災害救援聯合體探路

    2014-04-17 來源 :公益時報??作者 : 閆冰

     

    4月7日,中國扶貧基金會人道救援網絡在北川成立。

      

    2008年被很多人認為是大批民間力量正式加入中國災害救援的元年,巨大的人道救助需求激發全民的慈善熱情。但暴露出的問題也很明顯,如無序進入災區引起的救助混亂和資源重復浪費等。

      

    盡管從近幾年的災害救援來看,政府具有強大的資源掌控能力,但還是暴露出救災過程中需求和供給不對稱、不及時等諸多問題;因此,一個及時提供信息、整合協調各方資源、代表眾多志愿者和NGO組織與政府保持溝通的救災聯盟組織,已經到了正式成立的時候。

      

    目前,常設的或針對救災組建的聯合組織形式繁多,為數不多的專業救災中小型NGO和各家基金會都要在多個平臺中扮演各自角色。但觀察整個國內救災的發展,民間救援力量正在有意識地從無序走向聯合,在摸索中前行。 
     

    從無序到聯合


    中國扶貧基金會啟動人道救援網絡

     

    曾經有很長一段時間,中國扶貧基金會自己籌錢、自己花錢,并不輕信其他組織。這種狀態一直持續到2007年,機構戰略才有了轉型。

      

    中國扶貧基金會秘書長助理王軍回憶,2003年基金會就設立了救援部,但當時行業內社會組織不論數量還是質量,都遠不及今天。盡管戰略轉型后,基金會希望能夠盡快資助和支持NGO伙伴們的發展,但真正意義上的嘗試,是在2008年。這一年,也是很多人認為中國民間力量真正作為一股力量加入救災的元年。

      

    “我們開始嘗試跟十幾個NGO一起做了些事情,后來拿出了1000萬支持小伙伴們做災后重建,但一直都是在過渡安置和災后重建階段的合作。”王軍回憶。

      

    去年蘆山地震后,相較于5年前,政府已經在災害應對方面很有經驗,第一時間進行交通管制、啟動了應急救援體系,同時還有專門的部門主動與社會組織對接。

      

    “其實在救援中,事事要求政府幫助協調是很難的,當時有一些當地的NGO伙伴幫助我們做了很細致的協調工作,比如車證、線路、住宿,我們就發現大家聯合起來會得到1+1大于2的效果。”王軍說。

      

    基于此,扶貧基金會在蘆山地震發生72小時后啟動了“公益同行”項目,將對小伙伴們的資助向緊急救援階段移動,并且聯合了當地NGO作為評審團,為了48小時之內就把款撥下去。

      

    有一個細節令王軍印象深刻:有人在申請書里說一天能走訪山里災區災民100多戶,評審團的一個伙伴就問他:“你是不是真的去災區走過?”因為在山里,村子之間距離非常遠,并且去了還要做訪談了解,一天能走20多戶已經很厲害了。這樣一個細節,說明社會組織是具備一定實踐經驗和專業度的。

      

    “當時我們支持了十幾家機構,他們根據自己的特長在災區做不同項目,比如醫療包扎救護、災后預防疫情,都有自己的特色。每個項目不超過5萬,希望能夠發揮小伙伴們各自的特長。”王軍說,之所以聯合,是因為基金會越來越意識到,在災區有各式各樣的細微需求,一家組織單獨去做、用一刀切的方式對待,是沒有辦法起到社會組織的價值的,還是需要各個本土的NGO扎入社區、發現需求、提供服務。

      

    這種聯合的初探取得了效果,最終,扶貧基金會成立人道救援網絡,希望將這種支持伙伴發展和提供救援培訓形成常態。

      

    “有兩種支持方式,第一是人員的經費支持、提供培訓等,第二是項目支持,沒有災害的時候小伙伴們也可以根據特長來承接扶貧基金會其他的項目,基金會內部現在的項目領域都是互相打通的。”王軍表示。

      

    從小圈子到聯合體

    “越來越多的組織和小伙伴們形成了各種各樣的圈子,在災區表現出來就是救災聯合體的形式。”卓明地震救援信息咨詢中心負責人郝南對記者說。

      

    華夏公益聯盟的形成,就是一個伙伴圈的慢慢匯聚,“是一個自組織,救災是其中一個職能,因為這些伙伴經常在一起救災,就自發有了這么一個圈子。”郝南介紹,所有組織都是平等關系的,平時有一個協調委員會的一個專職人員在運作,協委會的主要機構有13家。本來救災是華夏公益的一個中心職能,但是慢慢實體化,“現在在中華救助基金會下面有一個華夏救災基金,可以籌款做些項目,主要是為草根NGO提供災區的支持和服務。”

     

    蘆山地震后,這個自組織已經有了進一步實踐,設立了華夏大本營,草根的NGO、小伙伴、志愿者來了之后可以到大本營報到。“當時分了8個組,后勤保障、救災、信息集合、運輸等,小伙伴來了可以在各個組里找自己的定位去工作,大本營會提供一定的支持和后勤保障,這個定位其實是給其他的來參與救災的民間組織提供服務的。”

      

    郝南說,華夏公益聯盟的核心是有一些知識和經驗的志愿者或組織,然后吸引更多沒有經驗的、來了不知道干嘛的志愿者或小組織,來了之后幫助你、給你分配工作,提供一個大本營。

      

    在他看來,不論是救援聯盟、網絡還是平臺,其實都是一種聯合體的形式,有大型聯合體,一家組織牽頭但平時有各自的工作,也有在救災時形成的小聯合體,在災區就像一個組織一樣運作,“不管什么形式的聯合,都是為了更有效地救災。”

      

    這樣的常態聯合體形式目前有很多,除了扶貧基金會的人道救援網絡、華夏公益聯盟之外,還有壹基金的聯合救災,以及壹基金和多家專業救援團隊組成的救援聯盟。每個聯合體中都有多家組織和機構。

      

    此外,各家機構還會針對災害而聯合,比如針對蘆山地震的“420聯合救援行動”目前已經發展為中國社會組織災害應對信息平臺,由中國紅十字會、南都公益基金會、北京師范大學、成都公益組織420聯合救援行動牽頭,但目前主要工作還是蘆山災后重建。

      

    成員各有側重

    413日青島藍天救援隊10名隊員參加完地震救援培訓返回青島。路遇大貨車與大巴車相撞,立即停車施救。及時救援正是建立救援網絡的初衷之一

     

    聯合體中的成員如何協調資源?答案是各有側重。

      

    不論是資金量還是專業度,中國扶貧基金會和深圳壹基金公益基金會難免被人放在同一個參照系。壹基金聯合救災和扶貧基金會的人道救援網絡,都是由基金會作為資金和技術提供方方,或通過民間組織申請基金會項目執行的方式,支持民間NGO伙伴的成長。

      

    中國扶貧基金會秘書長助理王軍表示,目前扶貧基金會人道救援網絡在26個省份選出30家合作的小伙伴,主要是為了把網絡全面鋪開,同時也是一個開放的、具有倡導性質的平臺,讓減防災的知識和應急能力深入社區,下一步再有針對性地進行專業提升。“這些小伙伴由于具備不同特長,所以更加側重relief,就是緩解、減輕災后的痛苦。”王軍說。

      

    而三十余家救援隊的聯合體“壹基金救援聯盟”則側重于response,即生命救援。“壹基金聯合救災”則是聯合了相關NGO關注災區兒童的需求。

      

    “華夏公益則特別注重二、三線城市里面的草根組織,聯合的意義就是讓那些零散的、無序的救援力量,能夠集中起來變成有序的救援力量,并致力于在災區提供后勤保障。”郝南說。

      

    盡管出現了眾多聯合形式,但國內民間組織的救援整體水平依然在起步階段。

      

    國際危機管理協會中國區理事長白煜隆給記者打了個比方:國內災害救援領域的NGO的整體情況就像宇宙星系形成初期,一片混沌,有幾家發展好些的組織就像有點亮度的星星,正在努力聚集資源,但是還沒有一顆能成為強大的恒星,同質化、沒有細分、不夠專業,都是問題。“各家做的事兒看起來都差不多。”

      

    “專業的、專門的做救災相關工作的NGO,在全國可以說是鳳毛麟角,更多機構是做其他領域的工作,救災只是一小部分,現階段定位如果是單一方向卻不夠專業的話,那么對機構來講生存都可能是問題。”白煜隆如是說。只有行業內組織足夠多、足夠強大,才能談到細分,才能談到競爭和發展。

      

    內部協調 協同發展

     

    410日,蘆山縣舉辦2014年防災救災綜合應急演練,消防、衛生等人員現場演練轉運傷員。目前政府系統的救援體系要遠比社會組織的聯合體成熟

     

    常設的、針對救災組建的聯合形式繁多,難免造成一家機構具有多重身份。卓明地震救援信息咨詢中心、藍天救援隊、平安星減防災教育中心等為數不多的專業救災中小型NGO就成了聯合平臺連接更多民間組織和志愿者的抓手。連基金會本身也是如此,要在多個平臺中扮演角色。

      

    在蘆山地震接受的社會捐贈中,深圳壹基金公益基金會、中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會三家所持善款約占整體的40%,同時他們的所長又不在緊急救援階段,針對災后重建的實操型項目占了相當大的比重,所以資金流向也主要針對災后重建。

      

    地震發生后,扶貧基金會秘書長劉文奎與中國青少年發展基金會秘書長涂猛、深圳壹基金公益基金會秘書長楊鵬、南都公益基金會秘書長劉洲鴻、騰訊公益慈善基金會執行秘書長竇瑞剛幾個人在雅安碰了個面。

      

    “這五家先成立個簡單的協調會,就是行業內部先溝通好,資源怎么分配、各家有什么側重、災后重建過程中有需求和問題統一提出。至于協調會的以后怎么走都得慢慢來。”劉文奎說。

      

    這場碰面會,在草根NGO看來頗有意義,幾位公益組織里的大佬們坐下來商量,不論是避免資源重復利用還是統一對上反映訴求,都是事半功倍的。

      

    另一方面,專業救災的中小型NGO基本是獨立的身份,不屬于任何基金會,卻在各個平臺中發揮一定的作用。“像卓明就是提供災后信息的,平安星和藍天救援隊可以提供專業培訓或技術支持。”郝南介紹。

      

    白煜隆表示,這種聯合有效救災的意識是好事,但是應該逐步擴大,有更多的組織成長起來、加入行列,不然和廣大的災后需求極不匹配。“基金會作為行業的開墾者,多培訓出幾家專業化的NGO作為標桿、領頭羊,是一個捷徑。”

      

    在汶川和玉樹的救援中,地方政府沒有積極性,同時公益組織資源也沒有得到很好的配置和最大化利用。社會組織協作意識的產生和協作機制的嘗試,正在試圖改變公益組織在災難面前各自為戰、一盤散沙的局面。

      

    談談差距

    “現在這個行業還是非常非常初級的階段,我們幫助人道救援網絡在各省選成員時真的很費勁,甚至有的省份選不出來一個合適的,最后只能選擇有意向、有潛力的組織來進行培訓。”郝南說,卓明作為人道救援網絡的專業支持協助篩選NGO,卻發現不得不退而求其次。據卓明粗略統計,從汶川一路走來,國內參與過救災的組織林林總總不下300家,但專門做災害管理領域工作的全國不超過10家。

      

    而王軍表示,正因如此,這次選擇標準定位正規注冊的機構、有三個以上全職員工即可,其他考量標準為是否有一個比較大的志愿者圈子、是否有意愿做救援相關的工作或者在培訓當中想找到一個適合自己的新方向。“為什么要培訓?好多機構沒有救災背景和經驗,那么沒關系,你要慢慢掌握一種能力,真正有災難發生的時候你要第一時間過去知道做什么、怎么做、或者能找到一個組織網絡。”王軍說。

      

    這種聯合形式并非中國才有,其他國家早已先行。

      

    1969年墨西哥灣卡米爾颶風的災害救援中成立的美國全國救災志愿者聯盟((NationalVoluntaryOrganisationsActiveinDisaster,簡稱NVOAD)經過四十多年的磨合發展,已經成為美國政府、NGO、志愿者都認同的救災志愿者聯盟組織,會員包括全國110多家人道救助組織和非營利機構。2010年美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)與該組織簽署合作備忘錄,認可該組織與聯盟成員間的協調關系,并給予該組織在政府緊急救援時的法定咨商席位。目前該組織由來自于不同組織的12名董事會成員負責領導,按照嚴格的三個層級標準吸納全國性和地方性成員為會員。目前有20多名專職工作人員。

      

    不論從國際經驗還是本土救災實戰看,志愿者和NGO在應對突發災害時候互相協作,并將這種協調機構發展成為常態機構很有必要。但反觀國內現狀,六年和四十多年的差距顯而易見,國內目前也沒有一家機構能夠獨大,成為行業標桿。

      

    “有經驗、有資金、有專業性、有發展目標、有使用工具、有國際視野,最重要的還要有資源人脈,包括政府的、企業的、NGO的、志愿者的。要具備這么多,才能做這個領頭的。”郝南說。


    (公益時報記者 閆冰)

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    白煜隆:中國NGO的國際人道救援之路還很長

    人物介紹:

    白煜隆:國際應急管理協會IAEM亞洲區總裁,上海聯合減災與應急管理促進中心理事長,曾擔任聯合國國際間在戰略秘書處(UNISDR)、國際勞工組織(ILO)、國際復興平臺(IRP)等機構的咨詢顧問。

    問:什么是應急管理或危機管理?

      

    答:應急管理英文是Emergency Management,是應對特重大事故災害的危險問題提出的,指政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中,通過建立應對機制采取的一系列應對措施,以保障公眾生命、健康和財產安全。

      

    問:國內了解應急管理的人多嗎?你遭遇過什么誤解?

      

    答:可以說,國內了解應急管理的人非常少,甚至很多地方政府部門也不知道,有時候會以為我是做危機公關的、做IT的、做輿論監督的,反正就是跟災害沒有關系。

      

    問:國內民間組織和志愿者在災害應對方面處于什么水平?

      

    答:可以說,民間力量從人數上來說并不少,一出現災害,志愿者會大量涌現,但是大家還是憑著一腔熱血、一股勁兒來做,民間力量當中真正懂救援相關專業知識、掌握專業技能的,真是鳳毛麟角,專注救災的民間機構也就十來家,屈指可數。

      

    問:應急管理在國際上有相對權威的組織和認證嗎?

      

    答:國際應急管理協會(IAEM)全稱是The International Association of Emergency Managers,是全球性的非營利組織,總部在美國。該組織的主要學術成就包括專業危機管理人員資格認證以及危機管理業界標準制定,比如專業應急管理人員CEM認證和非專業應急人員AEM認證。現在這個組織由我牽頭,在中國設立了分部——上海聯合減災與應急管理促進中心,來推動減災與應急管理事業在中國的發展。

      

    問:在專業性上,國內和國際的差距有多大?能舉個可以量化的例子嗎?

      

    答:其實國外能提供災害應對專業培訓課程的組織很多,包含護理、搜救、緊急救助等很多方面。舉個例子,我們在接受應急管理人員的申請表后,就要對他們出具的各種培訓證書做一個含金量的考評,結果我們就發現,歐美國家能提供出國際認可的專業資質培訓證書的機構就有好幾百家,但是在亞洲相對少很多,有也集中在東南亞國家,而國內頒發的證書,目前還沒有一家被國際認可。現在我們國家應急管理方面也從政府層面重視起來,國家行政學院已經開始做這方面的研究、試點,并且試圖和國際接軌。

      

    問:如果我們的救援力量想與國際接軌,要做的有哪些?

      

    答:首先是自身變強大,不論是經驗還是專業度,在自己國家還沒有頂尖成熟就不可能走出去。接著是拿到國際認可的資質,這個資質認證背后代表的意義,是真正懂得國際救援的程序、協議、規范和標準,除此之外,還要懂得其他國家的文化,去做國際人道救援不能侵犯人家的文化。所以,就算是非政府組織做國際人道救援,其實也是代表我們國家的形象,沒有做好準備就不能走出去,路還很長。

      

    問:國內來講,應該從國家層面制定一套救援的標準和體系,是嗎?

      

    答:目前國內沒有統一的標準、規格,也沒有統一的約束,大家還處于自由發展階段。如果說現在要怎么發展的話,起碼應該有一個統一的方向,就是大家知道標準和目的在哪里。所以制定好一個標準體系之后,再有培訓、再普及,會事半功倍。

      

    問:在災后救援當中國家和民間力量的角色是怎樣的?

      

    答:毋庸置疑的是,無論從數量、裝備還是戰斗力上來說,部隊是救援中毫無疑問的主力,從技術和專業性上來講,像國家地震災害緊急救援隊、交通運輸部救助打撈局、120、疾控中心等等,是走在前面的。民間力量只是占到了很小一部分。

      

    問:既然如此,為什么民間力量是不可或缺的?社會組織可以做什么?

      

    答:政府、軍隊再強大,也不能事無巨細、面面俱到,尤其是自然災害應對這件事,絕對是每個人的事。有一個粗略的測算,平時在減防災教育中投入1塊錢,災后可能減少的損失相當于8塊錢,其實我們每個人都應具備一定的減防災和應急管理知識。所以跟部隊相比,日常生活中深入社區做減防災教育培訓,災害發生后做更加細致、精準的服務,可能是社會組織的優勢,也是政府做不到卻需要你協助的。


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